Cadre de référence du Conseil de l’Europe pour la démocratie régionale

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Introduction[modifier]

Le renforcement de la démocratie régionale et locale et le respect des droits de l’homme sont parmi les objectifs majeurs du Conseil de l’Europe, car, dans les fondements de la paix et de stabilité en Europe, se trouve le bon fonctionnement d’une démocratie efficace.

Les collectivités territoriales – tant régionales que locales – témoignent, elles aussi, dans leur diversité, de la vivacité des principes majeurs de la démocratie et de la participation des citoyens à la gestion de leur espace de vie.

Les travaux du Comité européen sur la démocratie locale et régionale (CDLR) et ceux du Congrès des Pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe attestent, quant à eux, de l’intérêt de fournir aux Etats membres (quelle que soit leur structure interne) un «cadre de référence pour la démocratie régionale» pour les assister dans leur évolution institutionnelle.

En juin 1993, la Conférence «La régionalisation en Europe: bilan et perspectives», organisée à Genève par la Conférence permanente des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe, à l’invitation de la Confédération helvétique et du canton de Genève, fut la première manifestation de l’intérêt du Conseil de l’Europe à propos de la question des régions et de la régionalisation.

Dès sa Recommandation 1349(1997), l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a exprimé son total soutien au texte du projet de Charte européenne de l’autonomie régionale de 1997 du Congrès. Elle recommandait au Comité des ministres de saisir l’opportunité politique qu’offrait ce projet de Charte, en associant l’Assemblée parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l’Europe aux travaux, qui seraient confiés à un comité intergouvernemental d’experts, afin de finaliser le texte avant son adoption et son ouverture à la signature.

Lors de la 13ème session de la Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, en Finlande en 2002, les Ministres ont demandé au Comité des Ministres de donner mandat au CDLR d’élaborer des projets d’instruments juridiques de différents types prenant en considération les lignes directrices formulées durant la Conférence (appelées par la suite «Principes d’Helsinki»), sur le modèle de la Charte européenne de l’autonomie locale (CEAL).

Dans la Recommandation Rec(2004)12 du Comité des Ministres aux Etats membres relative aux processus de réforme des limites territoriales et/ou de la structure des collectivités locales et régionales, de nombreuses pistes ont été dégagées pour «baliser» la création ou la modification des structures territoriales, notamment la nécessaire concertation entre pouvoirs publics. Tout processus de réforme doit s’articuler sur un dialogue institutionnel efficace, transparent, responsable et représentatif. L’accès du public à l'information doit être respecté et les résultats du dialogue doivent être rendus publics dès que possible. La représentativité au sein du dialogue institutionnel doit veiller à ce que tous les niveaux de collectivités locales et régionales qui ont un intérêt légitime dans les questions traitées soient invités à participer, sans tenir compte de leur composition politique. Et enfin, il est impératif que toutes les informations pertinentes soient à la disposition de tous les participants en temps opportun, avec des procédures clairement établies, que le résultat, s'il n'est pas contraignant, soit à tout le moins dûment pris en considération lors du processus final de prise de décision et bien entendu que le dialogue institutionnel présente un intérêt concret et ne soit pas vidé de son contenu par des processus parallèles.

Lors des 14ème (Budapest) et 15ème (Valencia) sessions de la Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales et régionales, les Ministres ont, à Budapest, d’une part, chargé le CDLR d’établir un rapport substantiel sur les évolutions, mesures novatrices et problèmes identifiés à communiquer à Valencia et, d’autre part, décidé, à Valencia, de revenir lors de la session suivante (à Utrecht donc, en 2009) «sur la problématique de l’autonomie régionale et sur le travail qui aura été mené à son égard, afin d’attribuer à cet aspect important des sociétés démocratiques, l’attention qu’il mérite».

Parallèlement, le Congrès, poursuivant sa réflexion entamée par la rédaction d’un projet de Charte européenne de l’Autonomie régionale (1997), a abouti en 2008, dans l’annexe de sa Recommandation 240 (2008), à la proposition d’un projet de Charte sur la démocratie régionale.

Dans le cadre du mandat délivré à Valencia en 2007, le CDLR a dès lors proposé en 2008 au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe d’élaborer un «Cadre de référence pour la démocratie régionale», conjointement avec le Congrès.

Ce document est la compilation et la synthèse des décisions respectives des Ministres et du Congrès, se présentant sous la forme d’un référentiel pour tout Gouvernement voulant entamer une procédure de régionalisation ou de réforme de ses structures, sans créer de hiérarchie entre ses sources.

Elaboré au sein du CDLR, avec la participation des représentants des gouvernements, du Congrès et des OING, le «Cadre de référence» est aussi le moyen de dépasser le cadre de l’article 13 de la CEAL en vue d’aider les gouvernements à obtenir un équilibre optimal dans la répartition des compétences et pouvoirs entre leurs différents niveaux institutionnels.

Le «Cadre de référence» se doit aussi d’insister sur le principe de subsidiarité ( ), sur le principe de cohésion sociale et territoriale ( ) et, également, sur la nécessaire solidarité entre les composantes d’un état souverain (ou loyauté «fédérale») ( ).

Il intègre également l’émergence – variable d’ailleurs selon les pays - du concept d’«intérêts régionaux», recouvrant les secteurs de l’activité régionale, tels que par exemple: culture et formation, protection sociale et soins de santé, développement équilibré et durable, protection de la nature et de la biodiversité, politiques économiques.

La conjonction de tous ces principes et «règles de vie» au sein d’une structure étatique constitue l’essence des principes de démocratie.

En ce qui concerne les organes délibérants des entités régionales, et donc, la représentation démocratique, l’élection directe par un scrutin secret est la voie à privilégier, sans toutefois marquer d’exclusive à l’égard de tout autre mode de désignation (l’élection au second degré des composantes des organes représentatifs de la structure régionale, par exemple).

CADRE DE REFERENCE POUR LA DEMOCRATIE REGIONALE[modifier]

Cette section réunit les passages pertinents des textes de référence sous des intitulés qui reflètent les principales questions de la démocratie régionale.

D’une manière générale, les textes réunis ci-après sont pleinement complémentaires. Cependant, des divergences subsistent sur certaines questions. Si tel était le cas, elles reflèteraient les points de vue différents des auteurs des textes de référence respectifs.

1.ARCHITECTURE REGIONALE[modifier]

a.Structure régionale[modifier]

Principes d’Helsinki A1.1 and A1.3

Les collectivités régionales sont des collectivités territoriales situées entre le pouvoir central et les collectivités locales. Ceci n’implique pas nécessairement qu’il y ait une relation hiérarchique entre les collectivités régionales et locales.

Là où des collectivités régionales existent, le principe de l’autonomie régionale doit être reconnu dans la législation interne et/ou, le cas échéant, dans la constitution.

b.Compétences[modifier]

Principes d’Helsinki A1.2, B1.1, B1.2, B1.3 and B1.4

Par autonomie régionale, on entend la compétence juridique et la capacité effective pour les collectivités régionales, de régler et de gérer, dans le cadre de la constitution et de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part des affaires publiques, conformément au principe de subsidiarité.

Les compétences régionales doivent être définies par la constitution, le statut de la région ou par la loi nationale. Les collectivités régionales, dans le cadre de la constitution ou de la loi, doivent avoir toute latitude d’exercer leur initiative pour toute question qui n’est pas exclue de leur compétence ou attribuée à une autre autorité. L’encadrement ou la limitation des compétences régionales doit se fonder sur la constitution et/ou la loi.

Les collectivités régionales doivent avoir des pouvoirs décisionnels et administratifs dans les domaines relevant de leurs compétences. Ces pouvoirs doivent permettre à la région d’adopter et de mettre en œuvre des politiques qui lui sont propres. Les pouvoirs décisionnels peuvent comporter une compétence législative.

A des fins particulières et dans les limites de la loi, des compétences peuvent être conférées aux collectivités régionales par d’autres pouvoirs publics.

Lorsque des pouvoirs leur sont délégués, les collectivités régionales doivent avoir la liberté d’adapter l’exercice de ces pouvoirs aux conditions régionales, dans le cadre fixé par la constitution et/ou par la loi.

Recommandation 240 du Congrès (2008) – Articles 29.1, 29.2, 29.3, 29.4, 29.5 et 29.6

Les collectivités régionales sont chargées de promouvoir la culture régionale et de défendre et mettre en valeur le patrimoine culturel de la région, y compris les langues régionales.

Le développement économique régional constitue un élément important des responsabilités des collectivités régionales, qu'elles assurent en partenariat avec les opérateurs économiques de la région.

Les collectivités régionales contribuent à l'adaptation des structures d'éducation et de formation aux exigences du développement des emplois de la région.

La protection sociale et la santé publique font partie des domaines d'activités des collectivités régionales, qui sont aussi chargées de promouvoir la cohésion sociale dans la région.

Le développement équilibré du territoire doit être un objectif majeur de toute intervention des collectivités régionales touchant à l'organisation territoriale de la région.

Les collectivités régionales sont responsables de la protection et de la mise en valeur des ressources naturelles et de la biodiversité; elles veillent au développement durable de la région, dans le respect des politiques locales, nationales, européennes et internationales en la matière.

c.Relations avec les autres niveaux de pouvoir[modifier]

Principes d’Helsinki B2.1 et B2.2

Les relations entre les collectivités régionales et les autres collectivités territoriales sub-nationales doivent être régies par le principe de l’autonomie régionale énoncé dans le présent document, par le principe de l’autonomie locale énoncé dans la Charte européenne de l’autonomie locale et par celui de subsidiarité.

Les collectivités régionales et les autres collectivités territoriales sub-nationales peuvent, dans le cadre de la loi, définir leurs relations mutuelles et peuvent coopérer les unes avec les autres.

Recommandation 240 du Congrès (2008) – Article 8.3

Les collectivités régionales coopèrent avec les collectivités locales en vue de réaliser les objectifs d’intérêt général et de répondre aux besoins des citoyens.

Charte européenne de l’autonomie locale – Article 4.6

Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus de planification et de décision pour toutes les questions qui les concernent directement.

d.Liens avec les structures de l’Etat[modifier]

Association à la prise des décisions[modifier]

Principes d’Helsinki B3.1, B3.2 et B3.3

Les collectivités régionales doivent être associées, comme décrit aux paragraphes 3.2 et 3.3 ci-après, à la prise des décisions de l’Etat concernant leurs compétences et intérêts essentiels ou la portée de l’autonomie régionale.

Cette association doit être garantie par la représentation au sein des organes décisionnaires et/ou par la consultation et la discussion entre l’Etat et les collectivités régionales concernées. Le cas échéant, elle peut l’être également par le biais de la consultation et discussion entre l’Etat et les organes qui représentent les collectivités régionales.

Dans la mesure où la constitution et/ou la loi le permettent, les collectivités régionales et/ou les organes qui les représentent doivent être représentés ou consultés, par le biais d'organes ou de procédures appropriés, en ce qui concerne les négociations internationales de l’Etat et la mise en oeuvre des traités dans lesquelles les compétences ou la portée de l’autonomie régionale sont en jeu.

Contrôle et substitution[modifier]

Principes d’Helsinki B4.1 et B4.2

Tout contrôle sur les collectivités régionales par des autorités de l'Etat central ne doit normalement viser qu'à assurer le respect de la légalité. Le contrôle des pouvoirs délégués peut néanmoins comprendre une appréciation de l’opportunité.

Le contrôle administratif des collectivités régionales ne peut être exercé que conformément aux procédures et dans les cas prévus par les dispositions constitutionnelles ou législatives. Ce contrôle sera exercé a posteriori et toute mesure prise doit être proportionnelle à l’importance des intérêts qu’il entend défendre.

Recommandation 240 du Congrès (2008) – Articles 44.1 et 44.2

Le pouvoir des autorités de niveau national ou fédéral de se substituer temporairement aux organes des collectivités régionales ne peut être exercé que dans des cas exceptionnels et selon les procédures prévues par la Constitution ou par la loi. Ce pouvoir est limité aux cas spécifiques de manquement grave des collectivités régionales à l'exercice de leurs compétences et il doit être utilisé en conformité avec le principe de proportionnalité en tenant compte des intérêts qu'il vise à protéger.

Le pouvoir de décision résultant d'une mesure de substitution est confié à des agents agissant uniquement dans l'intérêt de la collectivité régionale concernée, sauf dans le cas des compétences déléguées.

Loyauté, intégrité territoriale et cohésion[modifier]

Recommandation 240 du Congrès (2008) – Articles 9.1, 9.2, 9.3 et 10

Les relations entre les collectivités régionales et le pouvoir central doivent reposer sur le principe de la loyauté mutuelle et de l’égalité de dignité; elles impliquent le respect de l’unité, de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Etat.

L’autonomie régionale implique nécessairement le respect de l’Etat de droit et celui de l’organisation territoriale de chaque Etat, que ce soit dans les relations entre le pouvoir central et les collectivités régionales, les relations entre les collectivités régionales et les autres collectivités territoriales ou les relations entre les collectivités régionales et les citoyens.

Les collectivités régionales doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir l’exécution des obligations découlant de la Constitution ou de la loi.

L’exercice de l’autonomie régionale doit contribuer aux objectifs de cohésion économique et sociale du pouvoir central et à ses actions visant à établir des conditions de vie comparables et un développement équilibré sur l’ensemble du territoire national, dans un esprit de solidarité entre les collectivités régionales.

e.Protection de l’autonomie régionale[modifier]

Principes d’Helsinki B5.1, B5.2 et B5.3

Les collectivités régionales peuvent être prévues dans la constitution ou créées par la loi. Les régions une fois établies, leur existence est garantie par la constitution ou par la loi et peut seulement être révoquée selon la même procédure de modification constitutionnelle ou législative qui a été suivie pour leur création.

Les collectivités régionales doivent avoir le droit de saisir la justice afin de faire respecter le libre exercice de leurs pouvoirs et les principes de l’autonomie régionale consacrés dans le droit interne.

Les limites territoriales régionales ne peuvent être modifiées sans consultation préalable de la collectivité ou des collectivités régionales concernées. La consultation préalable peut comporter un référendum.

2.ORGANES REGIONAUX ET ORGANISATION INTERNE (DEMOCRATIE REGIONALE)[modifier]

Auto-organisation[modifier]

Principes d’Helsinki B8

Lorsqu'une constitution et/ou la loi prévoi(en)t le droit pour les régions de décider de leur organisation interne, y compris de leur statut et de leurs institutions, elle(s) le défini(ssen)t de la façon la plus large possible.

Organes régionaux[modifier]

Principes d’Helsinki B9.1

Les collectivités régionales doivent disposer d’une assemblée représentative. Les fonctions exécutives, lorsqu'elles ne sont pas exercées directement par l'organe représentatif, seront confiées à une personne ou à un organe responsables de leurs actes devant celui-ci, conformément aux conditions et procédures stipulées par la loi. Si l’organe exécutif est élu directement par la population, il peut ne pas être nécessairement responsable devant l’assemblée représentative mais il doit rendre compte de ses actes à celle-ci.

Recommandation 240 du Congrès (2008) – Article 14.1

Le droit à l’autonomie régionale est exercé par des assemblées élues au suffrage direct, libre et secret. Cette disposition n’affecte nullement le recours, si la loi le permet, à des assemblées de citoyens, à des référendums ou à d’autres formes de participation directe.

Principes d’Helsinki B9.2

Les assemblées régionales doivent être élues au suffrage universel direct, par un scrutin libre et secret, ou être élues au suffrage indirect par des élus du peuple représentant les collectivités locales constitutives et être composées de ces élus.

Statut[modifier]

Principes d’Helsinki B9.3 et B9.4

Le statut des élus régionaux doit prévoir le libre exercice de leurs fonctions. Il doit prévoir une indemnité et/ou une compensation financière adéquates des dépenses encourues dans l’exercice de la fonction en question ainsi que, le cas échéant, une compensation totale ou partielle pour perte de salaires et la rémunération du travail accompli ainsi que la protection sociale correspondante. Les membres de l’assemblée doivent avoir le droit de s’exprimer librement pendant les réunions de l’assemblée. Toutes fonctions et activités qui sont considérées comme incompatibles avec le mandat de l’élu doivent être prévues par loi.

Si des sanctions contre des élus régionaux sont possibles, elles doivent être prévues par la loi, être proportionnelles à l'importance des intérêts qu'elles entendent défendre et être soumises au contrôle juridictionnel. La suspension ou la destitution doit uniquement être prévue dans des cas exceptionnels.

Administration régionale[modifier]

Principes d’Helsinki B10.1, B10.2 et B10.3

Les collectivités régionales doivent disposer en propre de ressources, d'une administration et d'un personnel.

Les collectivités régionales doivent définir librement les structures internes de leur administration et de leurs organismes, dans le cadre établi par la loi.

Le statut du personnel des collectivités régionales doit répondre aux exigences des principes généraux des services publics et permettre un recrutement de qualité, fondé sur les principes du mérite et de la compétence; à cette fin, il doit offrir des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière.

Bonne gouvernance[modifier]

Recommandation 240 du Congrès (2008) – Articles 4, 6.1 et 6.2

Les collectivités régionales doivent encourager l’exercice par les citoyens du droit de participer à la gestion des affaires publiques et viser à rapprocher l’administration de la population.

L’exercice de l’autonomie régionale doit respecter les principes de la prise de décision en connaissance de cause et de l’évaluation des décisions prises, et poursuivre des objectifs de souplesse, d’ouverture, de transparence, de participation et de responsabilité vis-à-vis des citoyens.

L’accomplissement des tâches de service public au niveau régional doit respecter les principes de la bonne administration et de la qualité des services publics.

3.FINANCEMENT[modifier]

Ressources[modifier]

Principes d’Helsinki B11.1, B11.2, B11.3 et 11.4

Les collectivités régionales doivent disposer de ressources, prévues à l’avance, qui soient en rapport avec leurs compétences et leurs responsabilités et leur permettent la mise en oeuvre effective de ces compétences.

Les collectivités régionales doivent pouvoir disposer librement de leurs ressources, pour la mise en oeuvre de leurs compétences.

Dans la mise en oeuvre de leurs compétences, les collectivités régionales doivent pouvoir compter notamment sur leurs ressources propres, dont elles peuvent disposer librement. Ces ressources peuvent inclure des impôts régionaux, d'autres recettes décidées par les pouvoirs régionaux, des parts fixes des impôts de l’Etat, des dotations non affectées de l’Etat et des collectivités territoriales constitutives, conformément à la loi.

Les systèmes financiers sur lesquels reposent les ressources dont disposent les collectivités régionales doivent être de nature suffisamment diversifiée et évolutive pour leur permettre de suivre, autant que possible dans la pratique, l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences.

Péréquation financière et transferts[modifier]

Principes d’Helsinki B12.1, B12.2 et B12.3

La protection des collectivités régionales financièrement plus faibles doit être assurée par des procédures de péréquation financière ou des mesures équivalentes destinées à corriger les effets de la répartition inégale des sources potentielles de financement ainsi que des charges qui leur incombent. De telles procédures ou mesures ne devraient pas avoir pour effet de restreindre les ressources financières des collectivités régionales au point d’entraver leur libre administration.

Les transferts financiers aux collectivités régionales doivent être régis par des règles fixées à l’avance et fondées sur des critères objectifs liés aux compétences régionales. Dans la mesure du possible, les subventions accordées aux collectivités régionales ne doivent pas être destinées au financement de projets spécifiques.

Les transferts financiers aux collectivités régionales ne doivent pas porter atteinte à la liberté fondamentale d’exercer une politique discrétionnaire dans la mise en oeuvre de leurs compétences.

Recommandation 240 du Congrès (2008) – Articles 16.4 et 16.5

Les transferts financiers aux collectivités régionales doivent être régis par des règles fixées par la loi et fondés sur des critères objectifs liés aux compétences régionales.

Tout transfert de compétences aux collectivités régionales doit s'accompagner d'un transfert des moyens financiers correspondants.

Emprunt[modifier]

Principes d’Helsinki B12.4

Afin de financer leurs dépenses d'investissement, les collectivités régionales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché des capitaux.

4.RELATIONS NATIONALES ET INTERNATIONALES[modifier]

Principes d’Helsinki B6, B7.1 et B7.2

Les collectivités régionales ont le droit de former des associations et d’entreprendre des activités de coopération inter-régionale sur des questions relevant de leurs compétences et dans le cadre de la loi. Les collectivités régionales peuvent aussi être membres d’organisations internationales de collectivités régionales.

Dans la mesure où le droit national et/ou européen le permettent, les collectivités régionales ont le droit d’être associées aux activités des institutions européennes ou d’y être représentées par des organismes créés à cette fin.

Les collectivités régionales peuvent coopérer avec des collectivités territoriales d’autres pays dans le cadre de leurs compétences et en conformité avec la loi, les engagements internationaux et la politique étrangère de l’Etat.